电信监管“风雨”10年
时至今日，电信市场的监管依然困难重重。
李云杰/文
1998年，信息产业部挂牌成立，中国电信业实现“政企分开”。“企业成为真正的企业，政府成为真正的政府，此时，政府才开始思考电信监管政策，真正的监管才开始。”而刚刚成立不久的信息产业部在监管策略方面“一出手”就遭遇到了前所未有的考验。
现在还有很多人对中国移动和中国联通因为2000年单向收费引起的“股市风波”记忆犹新。1998年和2000年，单向收费已经两次被提到日程，当时单向收费的消息传出后，引起中移动和中联通在香港股市的大跌、港股电信股市值巨额蒸发，而风波最终以当时的信产部部长吴基传在香港承诺“单向收费两年内不动”而平息。这一风波当时被称为“吴基传金口救市，一句话值1400亿港元”。
今天再回头来看那场“股市风波”，电信分析人士项立刚认为，“政府也有个思维转变过程，”当时信息产业部刚成立不久，对自己的定位和担负的责任想的还不够清楚。“而且信息产业部内不少人是从运营商中出来，有‘运营商情结’”，所以，对运营商在股市上表现不好有很大的压力。”其实，股市下跌不是信息产业部的责任，原则上也不需要信息产业部出面 “灭火”。
如果说在面对“股市风波”时电信业监管者们还缺乏经验，经过这10年的“风雨历程”，现在的电信监管思维已经从摸索走向成熟。从英、美等国的电信发展演化过程看，尽管这些国家的电信监管“启动”更早，历程更长，但最后几乎都经历了一个从无到有、逐步加强，再到放松管制的过程。而有专家认为，我国电信市场化起步晚，但规模大、发展快，所以“在政策制定中要比国外考虑得更多，不能完全照搬西方的一套”。
角色转变
在不少公众眼里，电信监管部门多是站在运营商立场上的。事实上，由于受到多种因素制约，电信价格的形成始终不是由市场来决定。1998年和2000年两次被提上日程的单向收费，因为引起了中移动和中联通在香港股市的大跌而未能实行。“可以说，最后监管部门还是站在了运营商的立场上了”。直到2002年底，“两年期限”已过，手机单向收费的问题才再次敢于浮出水面。
2008年年初，移动通信漫游费下调方案在大家关注和期待中出台。尽管出台前后争论颇多，但最终方案还是获得了不少赞许。有位网友评价“这次漫游费的下调，比我最初设想的方案还要低，也比我预期的效果要好。”与以往不同的是，这次资费调整过程，如让普通老百姓参与国家发改委联合举行“降低手机国内漫游费上限标准”听证会等，首次让公众参与到资费改革方案中。最后“舆论及其各方的影响已经很大程度上影响了政府相关部门的最后决策。”有专业人士分析说。
“从最近的漫游费调整看，政府这些年越来越能够从老百姓的利益出发了。”项立刚认为，而电信资费改革也确实是普通老百姓最为关注的“民生问题”。监管部门能否找到一个合理的平衡点，在让手机用户受惠的同时，也能确保通信业的协调发展，成为改革成败的关键。“从几次大的资费调整的变化看，监管部门在权衡国家、企业和个人的利益均衡方面越来越‘老到’，监管方式上也有创新。”
初期的很多产业政策明显倾向于维护产业和运营商的利益，比如，最早期的资费定价，是被严格管制的，不仅管涨价而且也管降价。这样做，也是为了维持公平竞争原则，以防止出现“一放就乱”。在过去几年的电信资费改革里，政府定价已经渐渐向企业自主定价转变，政府实行上限管理，但套餐的推出都要经过审批，“核准制”只是将来的目标。“保证消费者权益，促进公平竞争”是监管永恒的主题。在项立刚看来，今后监管的角色将更加清晰。一是保证市场上有足够多的运营主体在竞争，二是促进运营商采用新技术、新业务，促使整个产业保持成长，另一方面，则是要充分保证消费者利益。
永远的博弈
在面对技术和市场的变化时，电信监管常常会感到左右为难。 现在，大家对IP电话已经很熟悉，但10年前，IP技术还是“新兴事物”，如何对待这样的新兴事物和“事实业务”，让相关部门很是头痛。
10年前轰动一时的福州陈氏兄弟IP电话案就是一个典型案例。1997年，福州的陈氏兄弟利用互联网经营IP电话(网络电话)业务，因为抢了当地邮电局的长途电话“生意”，而被该邮电局以“经营非法电信业务”为由告上法庭。此案一出，立刻引发了激烈争论。当时，国家已有的关于电信经营法规和行政规章都是在IP电话开始运用之前制定的，显得有点跟不上时代发展需求了。
即使从今天看来，陈氏兄弟案在当时发生具有很大的现实意义，该案开辟了IP电话技术市场化的现实通道——助推了IP电话纳入正规的监管体系，更重要的意义在于，它对监管如何适应新技术发展提出了考问。
“IP电话”势不可挡，但基础电信运营商并不欢迎这个“入侵者”，因为它会冲击运营商的既得利益——IP电话大大分流了长途电话业务收入，并极大地拉低了长途通信资费。所以，这个“新事物”一开始是遭到运营商抵制的，但是用户欢迎，因为通话资费非常低，那么监管者该站在谁的立场上呢？
现在，P2P、VoIP和IPTV等新的通信业务都可能遭遇与“IP电话”同样的监管难题，层出不穷的新技术，让监管机构曾经划分的明确界限变得模糊，也给监管带来了难度。“对技术的利弊和趋势判断是非常复杂的问题，需要监管部门来权衡判断。”项立刚说，“在全世界都在上3G时我们没有上，我觉得是合适的，在趋势不明朗之前，我们适合去观望。”
这几年炒得很热的VoIP，仍处于监管“盲区”。在项立刚看来，监管部门“按兵不动”也是全方位考虑的。项立刚认为，不但有通话效果方面的问题，政府更要多考虑成本和目前市场情况，毕竟，目前我国宽带用户才1500万左右。
“如果单从老百姓的角度，TD-SCDMA不一定是最有利的，但是利于产业和国家发展，如果TD-SCDMA做成功了，最终也会让老百姓受益，因为我们中国的标准，不用高价进口国外的设备，支付给跨国公司昂贵的专利费，最后可能既利于产业又利于消费者，两方面实现统一。”实际上，技术、市场和监管之间的角力永远都会存在，如何在多方博弈中进行平衡取舍，一直是对监管的考验。
难破体制藩篱
“无论多么先进的技术，一旦碰上体制性障碍，也常常显得非常无奈。而在3G时代这个问题尤其突出。”有业内人士指出。
IPTV就是一个例子。据UT斯达康的一位负责人介绍，自2003年UT斯达康正式立项IPTV开始，推动IPTV商用项目的历程可谓关卡重重。“2005年之前我们能不能上IPTV，要看广电总局的态度，之后IPTV能不能在全国推广，我们又要看多个地方广电网络公司的态度。我们每天都在不停地跟广电部门沟通，做说服工作。” 因为广电、电信的冲突，一些初步运行的IPTV业务被迫停止。如2007年8月，北京网通开通的宽频空间3个月后便基本停顿，主要是由于广电部门认为该业务属于IPTV业务，而北京网通因为没有和拥有IPTV牌照的内容提供商开展合作，该业务因此被叫停。
从全球范围来看，三网融合、一网三业已成为行业潮流。从上世纪末开始，国内就不断有专家提出要将广播电视网、电信网和互联网这三张网合成一张网，从而优化资源配置，打破新技术应用的行业壁垒。但数年以来，三网融合几乎没有任何进展。对于三网难融合的问题，中国电信集团公司总工程师韦乐平去年接受记者采访时曾表示：“部门利益、部门权利正在阻碍融合的实现，这是一个活生生的‘生产关系阻碍生产力发展’的典型案例。”
融合是3G时代的特征，不仅是行业内的融合还是跨行业的融合，而这些问题也将给电信监管提出更大的挑战。3G以前的时代主要业务是语音，监管主要考虑的是网络公平竞争问题，而现在3G时代，传统电信已走到尽头，大量新业务不断出现，很多业务有内容的问题，有意识形态的问题，有文化的问题，有关系经济发展的问题。而其中很多业务，电信监管是没有权限的。如涉及互联网和IPTV内容方面的，目前电信监管部门都无权管。“这就需要各个部门的协调，考验的是监管之上的问题。因为目前还没有相关的法规保证，《电信法》迟迟难以出台。”
在刚刚结束的“两会”上传出消息，信息产业部将与国信办、国防科工委及发改委部分职能部门合并，组建工业和信息化部，而隶属于广电部门监管的有线网职能，并没有实现人们所期待的纳入其中。在听到这个传闻后，一位长期关注三网融合的业内人士叹息地说：“彻底理清电信和有线网的冲突又要遥遥无期了！”
据项立刚推断，在整合后的工业和 信息化部下不久将会成立一个独立的监管机构。但是，他认为，广电部分是属于意识形态方面的，融合还要有个过程。-
平民化大行其道
电信业10年，是一个“曲高和寡”到“飞入寻常百姓家”的转变过程。
吴颖/文
水清木华的电信研究部总监沈子信最近的研究对象的价格，是从两年前的800元下降为300元的低价手机。电信的平民化趋势是预料之中的事情。不过几年前，促使沈子信进入电信行业的很大原因却是那种“高端感受”：上世纪90年代初，花了将近6000元初装费，等了一年后，沈子信家拥有了第一部体面的固定电话，放在了家里最显眼的地方，中学的时候，沈子信第一个拥有了让同学艳羡万分的数字寻呼机，2000年，沈子信又花了5000元买了一部西门子手机……毕业后，沈子信进入电信咨询行业，研究方向是电信应用和终端，随着时间的推移，沈子信发现他的工作并不是让电信服务的使用者感觉体面，而是如何让用户享受更多、更廉价的业务。现在的沈子信已经非常肯定：“这是一个技术高端化，但业务平民化的行业。”
沈子信的感受代表了很多普通人的认识过程。过去10年，是中国电信行业狂飙突进的大发展时期，通信开始真正与每个人息息相关。1998年，中国的电话用户数为1.12亿户，其中固定电话用户8743万户，移动电话用户2500万户。10年后的2007年10月，中国电话用户总数已突破9亿户，其中固定电话用户约3.71亿户，移动电话用户则超过5.31亿户。
10年前，手机还是少数有钱人的专属，甚至一度被认为是奢侈品，而现在手机的渗透率已经超过40%，在北京等大城市甚至达到了100%；10年前，一部手机动辄上万，少则几千，能够选择的品牌也只局限在诺基亚、摩托罗拉等几个国际大品牌，现在几百元钱就能买一个外形时尚、功能强大的手机，本土手机品牌更是多达几十个；10年前，通信的概念仅仅是通话，现在我们已能够通过电话读书看报、听音乐、玩游戏。
回望过去的10年，以前高高在上的通信开始渗透到我们生活的每个点滴之处，沈子信认为：“这一彻底转变的驱动力其实并不复杂，一个是电信资费的不断调整，另一个全民移动通信时代的到来。”
资费一路向下
2008年2月，CPI(居民消费价格指数)同比上涨8.7%，创下了12年来的新高，不过，在一片“涨价”声中，电信资费却是一路向下。国家统计局发布的统计数据显示，2007年1～10月，各大类消费品价格都在提升，只有交通和通信类价格在下降，其中通信价格下降了18.4%，成为降幅最大的行业。
2008年伊始，在通胀压力下，一场关于漫游费降价的听证会引起了广泛关注。虽然最终的降价幅度并不是很大，但再次证实了未来电信资费将会不断下降的趋势。不久前，信息产业部部长王旭东说：“2007年，电信资费总体水平比上年下降13.6%，5年内下降了53%，电信资费市场化的机制已经形成。”电信资费就像是一面镜子，映照出的是整个电信行业的技术升级、市场竞争格局以及改革方向。
电信资费持续调整的直接原因是竞争格局发生了根本改变。1999年，成立一年的信息产业部开始了对中国通信业格局大刀阔斧的重构。在这一年，中国电信拆分重组，先后成立了中国移动通信集团公司、中国电信集团公司和中国卫星通信集团公司，至此，由垄断走向市场化的运营体系开始运行。
电信业从垄断走向竞争的过程中，必须要对电信资费进行有升有降的结构性调整，在中国也不例外。1996年、1997年、1999年和2001年，我国先后进行了5次电信资费的结构性调整，核心是降低国际及台港澳电话资费水平、降低长途电话资费水平、降低出租电路资费水平、降低因特网业务资费水平、降低农村电话费支出、适当提高市话资费水平、降低电话初装费和附加费收取水平。
从2002年以后，电信资费逐步向市场化过渡，政府开始下放电信业务的定价权。2005年，信产部、发改委联合发出通知，向国内6大电信运营商郑重承诺，主管部门只对部分通话费实行资费上限管理，其余由各运营商自行制定，这彻底改变了以前资费完全由政府决定的机制，电信资费开始向市场化定价过渡。果然，“上限管制”在一定程度上成为价格战的“催化剂”，最近两年全国范围内的电信资费大战愈演愈烈，虽然也蕴涵了一些隐忧，但资费的良性竞争，却一定能为用户带来更多的实惠，从而进一步促进整个产业的发展。最近两年，每年新增的移动用户都超过了1亿户，资费的持续下调是重要原因之一。
电信资费的改革必然伴随着国内电信体制的改革与市场的发展。随着电信运营商重组和3G的到来近在眼前，新一轮的资费改革将会不断深化下去。电信业务正在成为人们的生活必需品，越来越多的人需要更多更廉价的电信服务。
移动压倒固定
过去几年，中国电话用户规模不断创出新高的最直接原因是移动电话用户的强劲增长，电话被装进了每个人的口袋，随时随地影响人们的生活，移动通信时代开始到来。我国移动电话用户增长到1000万户用了10年时间，从1000万户到1亿户用了不到4年时间，从1亿户到2亿户仅用了1年左右的时间。2003年10月，我国移动电话用户数首次超过固定电话用户数。而最近两年，移动电话用户数更是以每年1亿户的规模激增。到2007年10月，移动电话用户数在电话用户总数中所占的比重达到58.9%，与固定电话用户数的差距拉大到近1.61亿户。
除了资费不断下调之外，终端价格的大幅下降也是移动用户迅速增长的驱动力之一。世界上还没有哪一个国家能像中国这样拥有几十个品牌的手机。虽然在与洋品牌的较量中，本土手机节节败退，但不可否认的是，国产手机的兴起，使得手机告别了高价时代，对于移动通信低收入人群和农村市场的拓展起到了非常重要的推动作用。
在移动通信迅猛增长的同时，固定电话业务却呈现出了整体下滑的态势，同样因为廉价而大行其道的小灵通虽然被定位于无线市话，曾一度延缓了固网运营商业绩的下滑，但移动取代固网的趋势已经越来越明显，并且正以惊人的速度不断发展。2007年11月，四大运营商的运营数据显示，中国移动和中国联通的用户数分别增长了651.7万和139.7万，而中国电信和中国网通的固话用户分别减少了75万和76.09万，虽然减少的大部分是小灵通的用户，但固定电话用户增长乏力却是不争的事实。
移动通信对固网业务的替代也进一步拉大了移动运营商与固网运营商之间的经营业绩。2007年前3季度，中国移动的营业收入为 2584.65亿元，同比增长21.5%；中国联通的总营收为741.23亿元，同比增长5.5%。相比之下，两家固网运营商的业绩只能用惨淡来形容了。中国电信前3季度收入1312.20亿元，同比增长2.8%，；网通剔除初装费收入为610.25亿元，同比下降3.2%。
移动通信的繁荣成就了中国移动的崛起，现在的中国移动是全世界用户规模和网络规模最大的电信运营商，还是全球市值最高的运营商。在中国，中国移动1家的收入几乎是另外3家的总和，利润更是超过另外3家的2倍还多，已经逼近绝对市场垄断。中国移动“独大”的市场格局也成为引发中国电信行业下轮变革的最大变量。
移动通信对固定电话的替代是技术发展的必然结果，随着互联网被搬到手机上的趋势越发明显，这种替代将更加无法逆转。但无论如何，固网业务也不会被彻底取代。包括无线、固定、语音、数据业务的融合网络将是未来的发展方向，在这张融合的大网上，固定网络一定是不可或缺的一部分。
过去的10年是中国通信产业发展史上最为波澜壮阔的10年，技术升级、体制改革、电信重组，而这一切变革的最终结果是，使得通信变得异常廉价，并成为每个人生活中重要的组成部分。-
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